一家县级医院的药房主任王敏（化名）翻开刚收到的文件通知，眉头紧锁——2018版基本药物目录中的685种药品，她所在医院实际配备率不到60%，"上级要求基层医疗机构配备90%，但患者拿着三甲医院处方来抓药，目录里根本找不到"。类似的困境，正在全国数万家医疗机构上演。
这一困局或将改变。2026年2月11日，国家卫生健康委联合国家发改委、工信部、财政部、商务部、市场监管总局、国家医保局、国家中医药局、国家疾控局、国家药监局、中央军委后勤保障部等11部门印发《国家基本药物目录管理办法》（国卫药政发〔2026〕2号），为沿用7年之久的管理机制按下"重启键"。
国家基本药物制度起源于1975年世界卫生组织（WHO）倡导的"基本药物"理念，旨在让发展中国家多数人口获得必需药品。中国自1982年首次公布基本药物目录，至2004年已更新5次。2009年新医改启动，基本药物制度被确立为"药品供应保障体系的基础"，同年发布307种药品目录，2012年和2018年分别扩容至520种、685种。
但现实运行中，基本药物制度正陷入多重困境。一方面，2018版目录已运行7年未调整，远超国际通行的2-3年周期——WHO基本药物目录至2025年已修订24次，韩国、美国、欧盟也分别在2019、2020、2023年更新本土目录。另一方面，基本药物与医保目录、集采目录的衔接错位日益凸显：685种基药中仅1种未纳入医保，但医保目录已扩至3253种；各地要求公立医院基药配备比例为"基层90%、二级80%、三级60%"，而实际完成率普遍低于50%。
更深层的矛盾在于，基本药物"防治必需"的定位与临床多样化需求产生冲突。中国医学科学院药物政策研究中心主任史录文曾指出："基本药物强调可及性，但随着疾病谱变化和新药上市，目录调整滞后已制约分级诊疗推进。"2018年国务院办公厅《关于完善国家基本药物制度的意见》虽提出"原则上3年调整一次"，但直至今日仍沿用2018版目录。
基本药物制度的法律地位也在不断强化。2019年《基本医疗卫生与健康促进法》和修订后的《药品管理法》从国家法律层面规定了基本药物遴选和目录管理机制。在此背景下，修订管理办法成为"依法规范国家基本药物目录管理机制"的必然选择。
新《办法》在2015版基础上进行六个方面的重大调整，构建起更加科学规范的管理体系：
| 维度 | 2015版 | 2026版 | 变化意义 |
|---|---|---|---|
| 法律依据 | 未明确上位法 | 增加《基本医疗卫生与健康促进法》《药品管理法》 | 提升至法律保障层面 |
| 目录结构 | 分"基层使用"和"其他机构使用" | 统一为"化学药品和生物制品""中药" | 打破基层与上级医院用药壁垒 |
| 调整周期 | 未明确时限 | 原则上不超过3年，必要时可适时调整 | 制度化动态管理 |
| 遴选原则 | 强调"基层能够配备" | 增加"临床首选"原则 | 突出临床价值导向 |
| 与医保衔接 | 未明确 | 明确"与分级诊疗、集采、支付报销相衔接" | 打通三大制度藩篱 |
| 评价体系 | 未建立 | 建立"以基本药物为重点的药品使用监测和临床综合评价体系" | 数据驱动决策 |
超预期亮点：
模糊地带警示：
新《办法》第十五条规定基本药物"与分级诊疗、药品集中采购、支付报销等政策相衔接"，但具体如何衔接、各级医疗机构配备比例如何调整，尚待后续配套文件明确。
医药制造企业（约5000家）：
流通企业（药品配送商）：
基本药物目录与集采、医保目录"三位一体"衔接，意味着配送企业需建立更灵活的供应链网络——基层医疗机构90%配备比例要求若严格执行，县域配送能力将成为竞争关键。
基层医疗机构（95万家社区卫生服务中心/乡镇卫生院）：
二级/三级医院（约3万家）：
目录结构统一后，三级医院理论上可全面配备基本药物，但实际操作中存在博弈——某三甲医院药剂科主任坦言："临床科室更倾向使用新药、专利药，基药配备比例与绩效考核挂钩，执行难度大。"
慢性病患者（约3亿人）：
高血压、糖尿病等常见病用药若按"临床首选"原则调整，新型降压药、新型降糖药有望纳入，减轻长期用药负担。但需警惕：基本药物≠免费药物，支付政策需医保目录配套。
罕见病/儿童患者（数百万人）：
新《办法》第八条规定"独家生产品种应当经过单独论证"，为罕见病高价药进入目录设置程序保障。但如何平衡"可及性"与"可负担性"，仍需配套价格谈判机制。
全体参保人（超10亿人）：
基本药物与医保目录深度衔接，意味着基药报销比例可能提高（部分地区已试点基药报销比例提高10%-20%），但需防止"基药优先"挤压其他必需药品医保基金。
资本市场视角：
当前各省要求"基层90%、二级80%、三级60%"配备比例，但部分地区已放宽至"基层72%"（如江苏），新《办法》未明确统一标准，地方政策差异或加剧。
基本药物目录685种、医保目录3253种、集采目录已覆盖490种（含第十一批55种），三大目录交叉重叠，但动态调整周期不同步——基药3年、医保1年、集采不定期，如何避免"政策打架"？
基本药物实行零差率销售，基层医疗机构原本依靠药品加成的收入消失，虽有财政补贴，但部分欠发达地区补贴不到位，影响基药配备积极性。卫健委2025年回复人大代表建议时承认："部分地区基层医疗机构基本药物配备使用金额占比年复合增长不到4%。"
新《办法》强调"优先使用"，但临床医生处方权受多重因素影响——新药代表营销、患者指定品牌药、绩效考核导向等。某省级医院医生坦言："基药价格低，科室提成少，开基药积极性不高。"
若基本药物配备比例过高，可能限制临床合理用药——肿瘤、罕见病等领域专科用药难以全部纳入目录，三级医院若被强制"60%使用基药"，或影响疑难重症救治。
WHO基本药物目录（523种成人版+374种儿童版）定位为"卫生保健系统必需的最起码药物"，与中国的"疾病防治基本用药需求"定位相近，但执行机制差异显著：
新《办法》虽完成顶层设计，但多个关键问题悬而未决：
1. 下一次目录调整何时启动？
现行2018版目录已超期服役7年，新《办法》施行后，目录调整工作能否在2026年内启动？业内人士预计，考虑到专家库建立、备选目录评审等流程，2027年版目录或成为新《办法》下的首次调整。
2. "临床首选"如何量化评价？
新《办法》提出"循证医学、药品使用监测、药物经济学"三维评价，但具体评分标准、权重分配尚未公布。国家卫健委建立的药品使用监测体系覆盖99%政府办基层医疗机构，数据能否真正驱动决策？
3. 基本药物会否分级分类管理？
借鉴印度经验，将685种基药按"基层必备""二级推荐""三级可选"分类，或能破解配备比例难题。但分类管理可能引发新争议——哪些药品"只能基层用"，会否限制基层转诊患者用药连续性？
4. 独家品种如何平衡创新与公平？
罕见病药、创新药多为独家品种，若全部排除在基本药物外，制度公平性存疑；若纳入过多独家药，又可能推高采购成本。新《办法》设置"单独论证"程序，但论证标准、定价机制需进一步明确。
5. 集采常态化后，基本药物还需要单独目录吗？
随着国家集采覆盖490种药品，地方联盟集采持续扩围，有观点认为"集采已实现基本药物'保障供应、降低负担'目标，基本药物目录或可并入医保目录"。但也有专家强调，基本药物制度的价值不仅在于降价，更在于"临床首选"的引导作用和供应保障的兜底责任。
新《办法》的出台，标志着中国基本药物制度从"粗放扩容"转向"精准治理"。但从制度设计到落地执行，从顶层协调到基层配合，这场涉及14亿人用药安全的改革，仍需穿越多重关隘。患者能否真正用上"临床首选"的好药？医疗机构能否摆脱配备比例考核的束缚？药品企业能否从"低价竞争"转向"价值创造"？答案或许要到下一版目录发布时才能揭晓。
参考资料：
[1] 国家卫生健康委等11部门关于印发国家基本药物目录管理办法的通知 | 国家卫生健康委 | 2026年2月11日 | https://www.nhc.gov.cn/yaozs/c100098/202602/415eef54ac204aa3b574b00bb8bb48e3.shtml
[2] 《国家基本药物目录管理办法》政策解读 | 国家卫生健康委 | 2026年2月11日 | https://www.nhc.gov.cn/yaozs/c100097/202602/821639a9b68245f2857bb1b079ff5607.shtml
[3] WHO Model Lists of Essential Medicines | WHO | 2025年 | https://www.who.int/groups/expert-committee-on-selection-and-use-of-essential-medicines/essential-medicines-lists
[4] 对十四届全国人大二次会议第3370号建议的答复 | 国家卫生健康委 | 2025年9月4日 | https://www.nhc.gov.cn/wjw/jiany/202508/4012aab990ce4bc59649c431d90c94d9.shtml
作者：超能文献团队 | 超能文献（https://suppr.wilddata.cn/）